台湾地区健康养老产业发展的经验及建议
中国城乡发展国际交流协会“台湾社会养老服务研究”调研团
我国老龄化发展迅猛，老年人口的消费规模和潜在需求也快速增长。根据全国老龄办的预测， 2050年我国60岁以上老年人口比例将达4.8亿，占全球老年人口的1/4多。从2014-2050年，我国老年人口消费潜力将从4万亿元增长到106万亿元，占GDP的比例将从8%增长到33%。我国将成为全球老龄产业市场潜力最大的国家。但我国养老产业才刚刚起步，发展相对滞后。为借鉴经验，中国城乡发展国际交流协会于2016年10月31日至11月5日组织“台湾社会养老服务研究”调研团赴台湾专题调研并交流座谈，现报告如下。
一、台湾养老产业发展概况
台湾养老产业自2007年开始实施覆盖全社会的“长照十年计划”之后，完成了对长照政策的逐步整合，构建了比较完整的长期照顾（以下简称“长照”）服务体系，实现了在地老化、活力老化、乐学老化、智慧老化和健康老化的有机结合，形成了强有力的养老产业链，成为亚洲养老产业最发达的地区之一。
（一）发展历程
1、长照前阶段（1998年以前）
台湾在1980年出台“台湾老人福利的有关规定”，将老人定义为年满70岁以上的人，明确了台湾老人福利的主管机关及其业务内容，规定了“老人福利促进委员会”的设立及老人福利预算的编制，规范了老人福利机构的设立和监管。“台湾老人福利的有关规定”为台湾养老产业发展奠定了基础。之后台湾“内政主管部门”先后出台了“中低收入老人生活津贴发给办法”和“中低收入老人特别照顾津贴发给办法”，对中低收入家庭的老人以及重度失能老人的照顾者，分别给予津贴补助。这一时期，台湾养老产业发展主要建立在社会保险体系和社会救助体系基础之上。
2、长照体系先导阶段（1998年至2007年）
1998年，台湾“行政主管部门”通过了第一期“加强老人安养服务方案”，并由台湾“卫生主管部门”颁布“老人长照三年计划”，通过成立跨卫生和社政体系的工作小组，引导公立医院部分床位转型护理之家，引导民营资本投入，加强长照职业培训，研究建立护理之家评鉴标准等措施，整合长照社区资源，建立起整合型的养老服务网络。以“老人长照三年计划”为标志，台湾的长照体系开始由分散走向逐步整合，而且以此为基础，2000年至2003年台湾“行政主管部门”核定了“建构长照体系先导计划”，通过对台湾养老产业发展现状的研究分析，以“在地老化”为主要目标，搭建连续、多元、高效的长照体系，为台湾长照体系的构建规划了策略蓝图。截至2003年底，台湾各县市均设置1家长照管理示范中心。
3、长照1.0阶段（2007年至2015年）
这一阶段以2007年台湾“行政主管部门”核定“长照十年计划”为起点，整合长照管理制度和机构，积极推进长照人力资源发展和培训，重点针对失能者及其家庭需要，提供照顾、居家护理、复健、辅具、餐饮、喘息、交通接送及长照机构等八项服务，并遵照弱势优先的施政原则，由台湾当局负担至少70%的服务费用，引导民间资本以有关主管部门购买服务方式参与长照资源建设。之后，台湾又先后通过了“97至100年中程计划”“101至104年中程计划”“368照顾服务计划”“长照服务网计划第一期”等计划，修订和细化了长照服务责任落实部门和台湾当局投入要件，进一步推动长照基础设施及服务资源网络建设。截至2015年9月，台湾长照服务老年人口涵盖率达33.9%，服务个案数165489人，并在22个县市共成立长照服务单一窗口62家。
4、“长照服务、长照保险的有关规定”及2.0阶段（2015年以后）
结合“长照1.0阶段”面临的服务对象涵盖范围不足、人力资源短缺、预算严重不足等问题，2015年，台湾先后通过“长照服务的有关规定”和“长照保险的有关规定”，即分别对长照服务体系基本事项，以及长照保险基本事项进行界定和规范。同时，自2016年起启动“长照十年计划2.0”，通过扩充50岁以上失智症患者、55-64岁失能平地原住民等失智失能服务对象，增加原住民地区社区整合型服务、社区预防性照顾、衔接居家医疗等服务项目，简化补助经费核销流程，构建社区整合型服务中心、复合型服务中心、巷弄长照站ABC三级社区整体照顾模式等手段，建立以社区为基础的连续性长照体系，实现长照服务资源的因地制宜和优化配置，形成多元专业投入合力推动长照服务资源发展，为民众提供优质平价、普及密集、弹性多元和连续整合的服务。
（二）主要服务形态
1、居家照顾服务
指专人到居民住宅处提供的居家照护和居家护理服务，服务内容包括身体照顾、日常生活照顾、家事服务、餐饮及营养、辅具服务、必要之住家设施调整改善、心理支持、紧急救援、医事照护、预防引发其他失能或加重失能服务以及其他服务。
2、社区照顾服务
指在社区内设置一定场所及设施，提供日间照顾、家庭托顾、临时住宿、团体家屋、小规模多机能及其他整合型服务等。主要形式有在社区开办的学习中心、长青学院、社区大学、照顾关怀据点、部落文化健康站、日间托老中心、日间照顾中心、多元照顾中心等。
3、机构照顾服务
指以受照顾者入住的方式，提供全时照顾或夜间住宿等服务。主要形式有养生村、社会住宅、安养机构、养护机构、护理之家、荣民之家、长期护理机构等。
4、家庭照顾者支持服务
指为家庭照顾者所提供的定点、到宅等支持服务。包括有关资讯的提供和转介、长照知识和技能训练、喘息服务、情绪支持和团体服务的转介及其他有助于提升家庭照顾者能力和生活品质的服务。
二、台湾养老产业发展的特点与做法
（一）主要特点与趋势
1、从分散走向整合
在长照体系建立之前，台湾养老产业是由台湾“内政主管部门”“卫生主管部门”“行政主管部门劳工委员会”等多个部门交叉管理，各类资源无法统筹管理，养老服务零散割裂。长照体系形成后，由台湾“内政主管部门”来统筹协调产业发展和各类服务资源，在各地区各县市也实现了长照管理中心单一窗口管理统筹，实现了各类资源服务的有效整合。
2、尊崇“在地老化”
台湾结合多数老人不愿意离开家庭的养老心理，推动“在地老化”政策导向，大力支持鼓励家庭照顾和居家护理服务，不断加大对社区养老服务平台的投入，逐渐形成了以家庭照顾、居家服务和社区照顾为主的长照服务体系。一方面强调了家庭在人口老化问题中的重要作用，另一方面从一定程度上家庭、社会和行政主管部门这三方面主体的负担均有所降低，有多方共赢的效果。
3、养老机构和养老模式的传承性
台湾养老机构的管理水平比较先进，服务设施也相对完善，尤其在基础设施建设和养护服务方面很好地传承了“人性化养老”和“身心灵”全方位照顾的理念。同时，台湾养老服务理念和服务水平代代传递，第二代接班人继承后，绝大多数保留了父辈们的管理理念和方式，服务团队专业水平和标准化程度都较高，志愿者团队和相关社团组织的活跃程度也比较高，不同服务主体和服务内容之间均可实现无缝衔接、信息互通。
4、养老产业链的完整性
台湾养老产业分工较细，主要有医、食、住、行、育、乐六个方面，涉及金融、房地产、保险、教育、家政服务、旅游娱乐、咨询服务、社区服务、卫生健康服务等多个行业，整体竞争比较充分，行业发展比较成熟，有利可图但并非暴利行业。特别是台湾养老服务产业的产学研互动频繁良好，充分实现研用结合、以用促研、以研利用。
（二）主要做法和经验
1、注重顶层设计
养老产业的发展，涉及多个方面多个行业，串联老人长期照护体系、社会福利体系、医疗保障体系、社会保险制度等多制度体系。台湾在构建长照体系的同时，注重整个社会保障体系以及相关制度的顶层设计，对已有的老人福利制度、医疗保障制度和社会保险制度进行了整合和衔接，由台湾当局主导推进养老产业的发展研究和制度设计，比较妥善地处理了社会保障体系内部各项社会保障内容的交叉和关系，有效防止了制度设计和管理体制的碎片化。
2、注重制定养老方面的有关规定
台湾通过制定养老方面的有关规定来引领和规范养老产业发展的各个环节和各个项目，并逐步对其进行修订补充和完善，为当地养老服务产业的科学发展奠定了制度基础。比如，“台湾老人福利的有关规定”颁布后，1998年和2007年，台湾“内政主管部门”先后补充制定了中低收入老人生活津贴、特别照顾津贴发给办法，分别对中低收入老人和老人照顾者给予一定金额补贴。
3、注重有关主管部门投入的科学有效
无论资金投入，还是政策投入，台湾有关主管部门在养老服务产业发展中都扮演了比较科学有效的角色。无论是老人福利制度，还是长照制度，都充分体现了“以人为本”和“台湾有关主管部门购买服务”的理念。比如，“台湾368照顾服务计划”规定，有关主管部门对满足补助条件的老人发放每小时200元新台币的居家或社区照顾服务费用，领取补助的老人可以根据自己的情况，选择居家或社区照顾中心的有关服务。通过以人为单位的补贴方式引导社会资源为老人提供全方位养老服务，实现主管部门有限投入的高效利用。
4、注重财团法人基金会的设立
财团法人是以一定的财产为成立基础、以追求公益事业为目的法人，其设立基于捐助行为，设立后由管理机关依照章程独立管理运营，不再受捐助人或遗嘱执行人影响。台湾在养老机构设立上，明确规定49床以上的机构必须成立财团法人基金会进行管理，不能以营利为目的从事养老服务，这一规定确保了养老机构的公益性，有助于扩大受益人的覆盖面。
5、注重筹资的多元性
台湾养老服务产业经过多年的发展，已经基本建立起台湾当局财政支出、社会保障支出、私人保险、个人支出和其他途径资金相结合的筹资模式。尤其是通过“长照服务的有关规定”和“长照保险的有关规定”，设立长照服务发展基金和长照保险，搭建了以公共筹资为主导的多元化筹资模式，鼓励养老产业市场的积极发展。根据台湾“卫生福利主管部门”的测算，仅长照保险的建立，即可实现整体服务对象规模达到长照1.0服务对象规模的6倍之多。
6、注重人才发展规划
长照1.0提出要鼓励高职、高技设置照顾服务相关科系，并加强办理照顾服务员培训，鼓励大专院校设立跨领域老人学课程或高龄社会相关服务学程，以及相关研究所设置长照管理学程。长照2.0进一步细化人才规划，建构由台湾“卫生福利主管部门”“劳动主管部门”“教育主管部门”跨部门合作的人才发展机制，通过鼓励深化学科设计、设置产学合作中心、设计专业训练课程、纳入专技高考、适度提高薪资待遇、建立长期发展职涯地图、利用就业安定基金扩大奖励等措施确保养老服务产业的人力资源可持续发展。
三、改进祖国大陆养老产业发展的政策建议
台湾与祖国大陆同根同源，历史背景和文化传统一致，家庭结构和生活习惯类似，老龄化发展随经济发展的态势接近。台湾在应对老龄化发展中的经验和教训具有很强的可参照性。台湾养老产业发展推动的可持续性，对养老服务对象、养老机构和养老服务政策的评估，对预防老化、养老服务前移的政策考虑都有较强的启示性。
（一）幼儿抚育与养老产业发展相结合
祖国大陆的养老体系建设目标是“居家为基础，社会为依托，机构为支撑”，仅仅通过单一功能的、大规模的养老机构设施是很难满足的，并且养老机构整体上存在数量不足和投入不足的问题，要实现经济和社会效益的最大化，必须通过建立社区化、小型化、多功能的养老服务设施来实现。一是由养老服务管理部门牵头，通过对成熟社区已有公共设施与居家、社区养老服务的整合拼接，建立兼具临时居住、日间照顾、上门护理等多功能型小规模社区养老服务中心。同时，把养老服务中心与托儿所等幼儿抚育看护设施合并设置为老幼复合型社区服务中心。二是由规划部门牵头，联合住建部门，把兼具幼儿抚育和养老服务功能的基础设施规划纳入新社区规划建设中，通过设置公共活动空间和交流场所，促进幼老共生。三是加大对老幼复合型社区服务平台的宣传，引导鼓励年轻家长参与到社区老幼服务当中，帮助年轻家长消除现代家庭结构中的代际隔阂。
（二）三级医疗体系与养老产业发展相结合
医疗服务与养老服务的深度融合，有助于老年人医疗服务由疾病治疗向预防性干预转变，有助于健康养老理念的推广和健康养老服务市场的完善，一定程度上可以缓解医疗服务资源紧张问题。一要整合资源，促进医养融合发展。充分利用现有医养资源，逐步规划形成包括老年病医院、康复医院和综合医院老年病科等在内的多层次健康养老服务体系。二是就近便利，建立医养合作机制。医疗卫生机构可以为就近社区范围内的养老机构提供巡诊、保健、急救、绿色通道等服务，具备条件的养老机构可以作为附近医院的老人康复护理场所，中等规模以上的养老机构可以建立医疗站或护理站等。三是依托社区卫生服务中心、乡镇卫生院建立健全社区、乡镇老年人健康管理档案信息动态管理机制，通过政府购买服务方式提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务，促进基层医疗与居家养老的有效结合。
（三）科技智能与养老产业发展相结合
科技智能养老是指以互联网、物联网等现代科学技术手段为依托，集成通信、信息、检测感知、智能识别、远程控制等技术，开展养老服务。要充分利用智慧城市各类信息资源，搭建智能养老服务平台，推进科技养老模式。一是建立养老管理资料库系统。以社区为基本单位，利用各类便携式、穿戴式设备，检测、记录并定期更新老年人的身高体重、视觉听力、血压血脂等基本信息，建立养老信息资料库并定期与各项健康指标数据对比分析，根据分析结果实现个性化的养老科普知识推送。二是建立养老服务信息平台。实时监控老人身体情况，将老人与家人、社区、医疗机构、医护人员、养老服务机构、政府部门等远程相连，智能化地为老人提供健康提醒、紧急救助、提示警报等养老服务。三是建立智能养老服务产品反馈系统。通过智能触控终端以语音、手势识别等简单易行手段收集产品使用反馈，促进智能养老产品的研究开发。
（四）志愿者服务与养老产业发展相结合
志愿者制度为台湾解决养老产业面临的人力资源问题做了很大贡献，养老机构日常运营中志愿者与正式员工的比例接近1：1。祖国大陆由于缺少志愿服务的文化传统和制度安排，志愿活动发展滞后，志愿者数量不足、流动性大、缺乏专业培训，志愿服务效果不理想。因此，可以从构建志愿服务队伍入手，促进养老服务人力资源发展。一是完善志愿者队伍建设的基础性制度。建立健全志愿者注册、基本权益和服务资金保障、服务项目引导等制度，为志愿者服务提供更有强度的制度支持和政策引导。二是完善志愿者服务的运行机制。以社区为单位建立志愿者信息数据库，结合养老服务需求与志愿者特长开展志愿服务活动，实现志愿者服务资源的高效配置。三是完善志愿服务的激励机制。建立养老志愿服务质量规范，客观评价志愿者服务的质量和水平，注重在志愿者队伍中发掘和储备养老服务管理人才。四是加强对志愿者队伍的养老服务专业培训。
（五）国家补助与社会资本相结合
祖国大陆多以政府直接投资建设养老机构为主要模式，老年人购买养老服务以个人支付为主。政府大量投入建设的养老机构硬件发达却空置率很高，老年人支付能力差成为制约整个养老服务业发展的重要因素，因此必须尽快建立科学有效的公共筹资机制。一是完善税收筹资为主的财政资金保障制度，把补贴对象从以机构为主转向以人为主，通过政府购买服务或直接补贴个体引导社会资本投入养老产业。二是完善养老金和养老保险制度，探索建立由政府、用人单位和被保险人共同承担的长期照顾保险制度，逐步实现全民养老保障。三是支持社会力量通过特许经营、公建民营、公民合营、民办公助等多种模式参与养老服务产业，鼓励社会力量围绕老年人医疗护理等各方面需求，积极开发养老服务产品。四是借鉴台湾财团法人基金会制度，建立相关制度规范，准许保障社会资金以类似方式参与投入养老服务产业。五是建立健全养老机构定期评价奖惩制度，引导养老机构健康优质发展。
